为国家级新区机制体制创新探索新路
国家发改委关于印发《兰州新区建设指导意见》在第二部分“建设兰州新区的总体思路”中提到：“突出改革创新，用新思路、新体制、新机制推动兰州新区发展”，在第四部分“兰州新区的重点发展方向”中提到“深化行政管理体制改革，强化服务能力，提升服务水平，规范行政行为，提高行政效能。”第五部分“关于兰州新区的扶持政策”，第一条就是“支持体制机制创新”，“允许和支持兰州新区在行政管理体制、涉外经济体制、社会管理体制、技术创新和服务体系、促进民营经济发展等方面先行先试，为推动兰州新区建设提供体制动力和保障。”
可见，行政管理体制机制的创新既是国家对兰州新区的扶持政策，也是国家对兰州新区在国家级新区行政管理体制机制方面探索出一条新路的期待。对此，笔者做如下分析：
一、理论上的困惑
依据惯例，开发区或新区的管委会是一级政府的派出机构，而且《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》规定：“国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构。”但是，新区或开发区管委会“政府派出机构”的称谓本身就缺乏法理依据。
因为，依据《行政复议法》，“派出机构”的派出者是政府的职能工作部门，并非一级政府；同时，“派出机构”的行政职能具有“单一性”，并非拥有综合的行政管理权。而新区或开发区管委会“相当于一级政府”，非某个部门的“派出机构”，而且其拥有的权力并非“单一的”，而是“统一的”领导和管理权。其次，依据《地方组织法》，具有相当于一级人民政府地位和作用的“派出机关”，法律明确规定其形式只有三类：即“行政公署”、“区公所”和“街道办事处”。再者，《行政复议法》和《地方组织法》的性质是法律，而《通知》是部门规章，位阶低于上述法律，相关规定冲突时，应以上位法为准。因此，新区或开发区管委会“政府派出机构”的称谓本身是缺乏法理依据的。
二、实践中的困境1、派出机关不明
《意见》并没有明确其派出机关是谁。兰州新区，顾名思义，应当是兰州市的一个新区，因此，应该是兰州市政府的派出机构。但正厅级的兰州市政府，能否派出正厅级的兰州新区管委会呢？新区管委会依据《意见》设立，也可能是甘肃省政府的派出机构。但是，2011年10月9日，兰州市机构编制委员会办公室下发文件，同意设立兰州新区土地储备中心等6个事业单位，兰州市政府仍然对兰州新区事业单位的设立拥有决定权。这似乎说明新区管委会的派出机关不应当是甘肃省政府。不能明确兰州新区是省还是市政府的派出机构，使得新区代表哪一级政府行使行政管辖权变得扑朔迷离，也使得甘肃省、兰州市和兰州新区之间的关系变得模糊不清，而这些都对兰州新区管委会行使行政管辖权造成不利影响。
2、辖区内行政主体间关系复杂
兰州新区规划范围与受托管行政区范围没有重合，致使新区范围内多个行政主体间形成复杂的关系。新区范围内存在新区管委会、永登县政府、皋兰县政府、受托管乡镇政府、未受托管乡镇政府等多个行政主体，他们之间的行政关系极为复杂。如不能协调好彼此间相互交织的关系，新区管委会要实现“组织领导新区开发建设，全面管理新区各项社会事务”的权能，绝非易事。
三、管理体制创新
1、通过立法明确兰州新区管委会的法律性质
目前，虽然新区或开发区管委会作为一级准政府缺乏法理上的依据，但其在当地经济、社会发展方面都起着非常重要的作用，简单地从法理上否定其法律地位，既而否定其行政权能及行为效力，是不利于各地经济社会发展的。笔者建议，首先由甘肃省人民代表大会或其常务委员会制定《兰州新区条例》，明确兰州新区管委会作为甘肃省政府的“派出机关”，而非“派出机构”，行使相当于市一级政府的
权力。在恰当的时候，通过人大代表提出议案的形式，建议全国人大常委会出台《开发区法》，明确各级新区或开发区管委会“政府派出机关”的法律地位，相当于“行政公署”、“区公所”或“街道办事处”的地位，享有相应的权力，行政行为产生相应的效力。
2、成立兰州新区政府
即使兰州新区管委会的法律性质和法律地位得到明确，也仅仅是“相当于”一级政府的“派出机关”，其行政权力的广度和深度远远达不到一级政府。兰州新区管委会目前似乎并未遇到大的问题，但随着新区各项工作向纵深展开，各行政主体间行政权力不协调的问题会接踵而来，使新区管委会权力运行步履维艰。管委会管理体制下的天津滨海新区随着开发开放的逐步推进，行政体制与现实发展之间产生了诸多矛盾和问题，最终滨海新区选择了统一行政区的管理模式。兰州新区也可以滨海新区为例，从三个方面改革兰州新区的行政管理体制：
一是建立统一的行政架构，撤销兰州新区工委、管委会，撤销兰州新区规划范围内的六个乡镇建制，建立兰州新区行政区，辖区包括六个乡镇全境；二是构建精简高效的管理机构。建立兰州新区区委、区人大、区政府、区政协；三是组建两类区委、区政府的派出机关，一类是城区管理机关。在六个乡镇基础上成立三个街道办事处，主要行使社会管理职能；另一类是功能区管理机关。根据兰州新区总体规划，近期成立三个功能区党工委和管委会，主要行使经济发展职能。这三个功能区是两带一轴。分别是：东部产业发展带。依托石油储备库建设石化产业片区，充分利用新区东部土地资源丰富、限制性因素少等优势，集中布局新材料产业片区、生物医药产业片区和装备制造产业片区；西部产业发展带。临空加工制造与物流产业片区、综合产业片区；一轴：以水系为轴，打造行政文化中心、旅游休闲中心、商务金融中心和科技研发中心，形成综合服务片区和高新技术产业研发片区。
作者：周旭明 中共兰州市委党校科学文化教研部讲师
